El Expediente Municipal Electrónico en la Nueva Ley de Municipios

El Expediente Municipal Electrónico en la Nueva Ley de Municipios
Una propuesta de ordenanza

Dr. Roberto Martínez

Abogado de Derecho Administrativo y Tributario

Fundador del Centro Especializado en Auditoría Municipal (CEAM)

I.- INTRODUCCIÓN

Uno de los procesos más relevantes de la era contemporánea se encuentra dado por la transformación digital. Se trata de un proceso en el cual la Administración Pública no puede permanecer pasiva. No solo porque las nuevas regulaciones la empujan hacia ámbitos de digitalización, sino porque de mantenerse ajena a estos eventos se mantiene fuera de la realidad en la cual se encuentra inserta y, en cierto aspecto, debe liderar. Esta transformación está produciendo, y continuará a hacerlo de forma acelerada, mutaciones profundas en la forma en que se relacionan los organismos entre sí, producen documentos, emiten decisiones, solucionan cuestiones, notifican actuaciones, e interactúan con ciudadanos.

Dentro de este esquema que se describe, el expediente electrónico se presenta como un instrumento indispensable para mejorar la eficiencia, la transparencia, garantizar la tutela administrativa efectiva y facilitar el acceso de las personas al trato con la Administración.

Ese proceso se acentúa en el ámbito municipal. Se trata del nivel de gobierno que se encuentra en mayor contacto con el ciudadano y concentra la mayor cantidad de actividad administrativa. Pese a esto, los gobiernos locales de la provincia de Santa Fe (en general compuesto por Municipios que no superan los 10.000 habitantes), continúan ajenos a esta transformación digital. Los expedientes (cuando existen) son integramente en soporte papel, permaneciendo ajenos a la revolución actual.

La reforma provincial reciente (constitucional y de la Nueva Ley de Municipios) ofrece un marco propicio para tender a esta digitalización de actividad municipal. La nueva constitución incorpora elementos modernos de nuevas tecnologías, reconoce derechos digitales y promueve la innovación como herramienta para fortalecer las instituciones públicas. Asimismo, la Nueva Ley de Municipios establece principios de buena administración, transparencia, simplificación, eficacia, eficiencia, admite utilización de medios digitales para notificaciones administrativas.

Si bien no existe una norma que especificamente imponga el uso de expedientes digitales en la actividad adminstrativa, la integración de todo este esquema de normas y principios legitima la regulación, de parte de los municipios, de la incorporación de nuevas tecnologías en el procedimiento administrativo municipal.

Partiendo de la base descripta, se presenta la tesis que mantiene la presente. En ella, se sostiene la necesidad de regulación del expediente electrónico como parte del procedimiento administrativo. Ello representa una tendencia concreta a la efectivización del principio de buena administración, y del resto de los principios citados.

En orden, se desarrolla en primer lugar, los fundamentos jurídicos que justifican la incorporación de nuevas tecnologías como parte del procedimiento administrativo. Luego se presenta un proyecto de Ordenanza concreto, destinado a regular el expediente electrónico para ser presentado ante la Comisión Comunal de la Municipalidad de Oliveros, que es el lugar donde desarrollo mi actividad profesional.

II.- Aclaración metodológica para abordar la tecnología desde las Ordenanzas Municipales.

Al abordar la regulación de la tecnología, las ordenanzas municipales deben ser pensadas con un enfoque exclusivo del Derecho Administrativo. No deben referirse a servidores, PDF, regular software, bases de datos, etc. Son conceptos y tecnologías que cambian a ritmos acelerados y su abordaje y definición desde la parte jurídica hace que toda normativa que pretenda atraparlos quede vetusta en poco tiempo.

La regulación municipal debe estar centrada en los elementos del acto administrativo; procedimiento; garantías del administrado, tutela administrativa efectiva; buena administración; autonomía municipal; manejo de expedientes y principios aplicables.

Esta metodología jurídica representa un enfoque mucho más sólido y hace que una ordenanza dictada en consecuencia tenga vocación de permanencia, aun cuando cambien las tecnologías. El punto de partida es una certeza que no puede ser negada: la tecnología tiene una fugacidad que el derecho no puede retener.

La propuesta es que los aspectos tecnológicos queden reservados a los especialistas en informática, mientras que el Derecho proporcione el marco jurídico necesario para que dichas tecnologías se incorporen a la actividad administrativa de manera compatible con el ordenamiento jurídico y sin afectar los principios y garantías del procedimiento administrativo.

III. BASES LEGALES PARA LA DIGITALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

1. La transformación digital como nuevo paradigma de la Administración Pública

La posibilidad de utilizar expedientes electrónicos, documentos digitales, firmas electrónicas y plataformas de gestión de documentación está modificando profundamente los procedimientos internos de aquellas administraciones que se encuentran abiertas a esta nueva trasnformación. Esta transformación no es solo interna de la administración, sino que está reorganizando la relación con los ciudadanos basándose en nuevos paradigmas.

Sin embrago, no se trata solo de un proceso de informatización de trámites. La finalidad no consiste unicamente en el remplazo del soporte en papel, sino que se presenta como un modo de actuación que cambia paradigmas hacia modelos de trabajo más eficientes, ágiles, económicos, accesibles y transparentes. Se presenta como un medio para plasmar en la realidad los nuevos principios jurídicos que fija el derecho administrativo aplicables al procedimiento. Esto es de especial relevancia en el ámbito municipal, donde la realidad cotidiana exige respuestas rápidas, en muchos casos inmediatas, que demandan procedimientos simples y utilización de recursos de una racionalidad casi extrema.

2. La reforma e la Constitución Provincial: el reconocimiento del Estado digital

La nueva Constitución se presenta como novedosa en una materia clave aplicable a este campo de análisis: incorpora expresamente la dimensión digital. La reconoce como parte del funcionamiento del Estado y del ejercicio de los derechos fundamentales. Asigna al Estado (en todos los niveles) la obligación de aplicar políticas públicas que favorezcan la utilización de la dimensión digital y garanticen el acceso a la misma a la generalidad de la ciudadanía.

Esto tiene consecuencias directas sobre la Administración y sus organizaciones. Al constituir la promoción de la dimensión digital un mandato del constituyente, la Administración Pública no puede continuar estructurándose sobre modelos burocráticos basados en soporte integramente en papel.

El constituyente santafecino ha avanzado aún más sobre el tema: ha establecido la plena vigencia de las garantías constitucionales dentro de los entornos digitales. De este modo, las relaciones jurídicas que se desarrollen en estos entornos están bañadas de las garantías del debido proceso, derecho de defensa, derecho de petición, etc. En este sentido, la digitalización no representa una isla ajena a las garantías clásicas rectores del procedimiento administrativo, sino que constituye un nuevo ámbito de aplicación de esas mismas garantías.

Al incorporar la nueva constitución el principio de inclusión digital, aparece el mandato constituyente a políticas de promoción a los fines e reducir brechas existentes. Esto debe ser especialmente tenido en cuenta, pues la incorporación del expediente electrónico no puede representar en modo alguno una condición limitante para el ejercicio de derechos por parte de administrados que carecen de acceso a las herramientas digitales. Tal es el caso de las personas ancianas, que en muchos casos se encuentran ajenas a la era digital. Si para que dicha persona pueda peticionar requiere la aistencia de un pariente menor de edad, lo que se está haciendo utilizar la herraimienta digital para promover las exclusión. El uso de las nuevas tecnologías no puede representar un límite al ejercicio de los derechos.

3. El principio de la buena administración con solidado en La nueva Ley de Municipios

Los postulados constitucionales fueron trasladados al funcionamiento municipal mediante la reciente La Ley Provincial N.º 14.436. En dicha ley, se encuentra por primera vez el legislador santafecino estableciendo principios aplicables al procedimiento administrativo municipal. Principios como juridicidad, razonabilidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia, buena fe, transparencia, simplificación, desburocratización, confianza legítima y buena administración.

Esto modifica el modo de concebir el procedimiento local. En el contexto tradicional, la incorporación o no de sistemas electrónicos podían ser visto como cuestiones de discrecionalidad local. Hoy esta visión se encuentra en fase de superación, pues dichos principios de aplicación obligatoria tienden a la digitalización. Resulta trabajoso concebir una administración eficaz y eficiente si los procesos internos continúan dependiendo de la presentación física del administrado al momento de peticionar, del traslado físico del expediente de un área a otra, con documentación dispersa, que a menudo se pierde, y con mecanismos de control de pazo manuales. Esto no plasma la desburocratización buscada por el constituyente, por el legislador y por el Derecho Administrativo moderno.

El principio de buena administración también requiere transparencia. Y es en la gestión de documentación electrónica, con trazabilidad, y cuyas fechas y contenido no puede ser modificado, donde la transparencia adquiere su mayor manifestación.

En el artículo 86, la Ley hace mención al uso de medios digitales, pero referidos a las notificaciones. Si bien el artículo se encuentra limitado a este aspecto procedimental, deja en evidencia la voluntad del legislador de admitir este tipo de tecnologías como instrumentos ordinarios de actuación administrativa.

4. El expediente digital municipal y los principios jurídicos aplicables

Es de especial relevancia una premisa que debe ser punto de partida para abordar el tema de análisis. Cuando nos referimos al expediente electrónico, no estamos haciendo un remplazo de soporte. No hay una mera mutación del soporte papel al soporte electrónico, se trata de un profundo cambio de paradigma que supera ampliamente un mero remplazo.

Este cambio de paradigma debe ir acompañado de garantías para los administrados, a los fines de evitar que la incorporación de nuevas tecnologías represente una disminución de sus derechos.

Es aquí que el expediente digital encuentra, además de los principios aplicables del procedimiento administrativo tradicional, otros principios que le son propios.

a) Principio de equivalencia funcional

El principio de equivalencia funcional (que debe ser incorporado a la ordenanza que regule el uso de expedientes electrónicos en el procedimiento administrativo municipal), implica que la utilización del soporte electrónico no implica una mutación en la naturaleza jurídica de la actuación administrativa. Dicho de otro modo, el cambio de soporte físico a electrónico no afecta en modo alguno al acto, ni al procedimiento. Los elementos del acto siguen presente con toda la fuerza que requiere el Derecho Administrativo. El soporte electrónico tiene el mismo efecto jurídico que la legislación otorgaba al soporte físico. Para ello debe ser garantizada su autenticidad, integridad y disponibilidad, que en muchos casos supera con creces a las del soporte papel.

Esta equivalencia funcional pone un límite: la tecnología no debe ser vista como una excepción al régimen tradicional, sino otra modalidad de documentar el procedimiento que no modifica la substancia del mismo. El soporte cambia, las reglas de actuación administrativa se mantienen y tienden a perfeccionarse.

b) Principio de autenticidad e integridad documental

El medio electrónico requiere que el documento pueda ser atribuido sin dudas al autor, y que su contenido permanezca inalterado. Debe ser posible determinar el origen del documento con certeza, y su contenido no debe ser susceptible de ulteriores modificaciones una vez incorporado a los autos.

Esta base es la que justifica el uso de firmas electrónicas, validaciones digitales y autenticidad electrónica.

c) Principio de trazabilidad

La trazabilidad implica que toda actuación administrativa debe poder ser reconstruida en cuanto a su momento de ingreso al expediente, usuario responsable en ese momento y operaciones efectuadas. Es aquí donde el expediente administrativo supera con creces en garantías respecto al expediente cartáceo.

Al quedar plasmado en el sistema administrativo la secuencia completa de formación del mismo (siempre que se garantice la inalterabilidad de la misma), se fortalece la transparencia, verdad material de los hechos y control interno y externo.

d) Principio de accesibilidad

Como se ha dicho anteriormente, la mira del expediente electrónico debe ser la inclusión, y no representar un limite de acceso. Debe diseñarse de manera que permita la consulta remota de las actuaciones, simplifique la presentación de escritos y reduzca la necesidad de comparecencias presenciales, pero teniendo en cuenta contemplar situaciones que se producen por la brecha digital.

No todos los ciudadanos tienen iguales condiciones de acceso a la conectividad, o alfabetización tecnológica. En consecuencia, los mecanismos de asistencia y las alternativas razonables de actuación deben estar previstas para garantizar derechos procedimentales a todas las personas. Esto tiene base también en el derecho a la igualdad.

e) Principio de neutralidad tecnológica

Cuando una ordenanza determina en detalle la tecnología que se utiliza en ese momento histórico, resulta herida de muerte desde el mismo momento de su génesis. Ello es debido a que los cambios tecnológicos conllevan una aceleración vertiginosa, que supera cualquier tipo de previsión normativa.

Es por ello que la ordenanza que establece el expediente electrónico no debe quedar vinculada a una plataforma o sistema determinado, pues quedaría obsoleta en el porto plazo. La función de la ordenanza, en cambio, es la de establecer principios jurídicos permanentes, pensados a largo plazo, dejando que los aspectos técnicos puedan ser determinados mediante la reglamentación, o mediante los mismos Manuales de uso de los sistemas que resultaren aplicables en ese momento.

La neutralidad tecnológica permite que la ordenanza conserve su vigencia frente a la evolución constante de las herramientas digitales, evitando reformas legislativas cada vez que se modifique el sistema informático que utilice el municipio.

f) Principio de preservación

El expediente administrativo, al igual que el expediente físico, debe ser conservado adecuadamente. Esta preservación digital implica para la administración el deber de adoptar políticas específicas de actuación, destinadas a garantizar la disponibilidad de las actuaciones, su protección y su recuperación ante futuras pérdidas o procesos de intromisión no autorizados.

5. Competencia del municipio para regular el uso de expedientes electrónicos

La autonomía municipal se encuentra ampliamente reconocida, tanto a nivel de la Constitución Nacional (art. 123) como a nivel de la Constitución Provincial. Esa última fue manifiestamente fortalecida con la reforma del año 2025. Esta condición jurídica del municipio abarca la potestad de dictar normas que fueran necesarias para organizar el funcionamiento administrativo, regular los procedimientos internos y la forma en que se documentan y tramitan las actuaciones administrativas.

En este esquema, la reglamentación del expediente electrónico es una manifestación de la facultad de autoorganización administrativa del municipio, que le viene dada por esta autonomía institucional. No representa la creación ni modificación de competencias ni facultades administrativas que le fueron ya conferidas por el antiguo régimen, ni por la nueva ley de Municipios. Tampoco altera los recursos administrativos de los artículos 84 a 92 de la Ley Provincial N.º 14.436. Su objeto consiste en variar el soporte tecnológico mediante el cual se desarrollará el procedimiento administrativo municipal. Determinar el modo en que se conforman los expedientes, se firman los documentos, se conservan las actuaciones, y se practican notificaciones constituye una cuestión organizativa que corresponde al nivel local de regulación.

Es por ello que un ordenamiento municipal que reglamente el expediente administrativo electrónico se ubica dentro del ejercicio de competencias conferidas.

Y no solo se encuentra dentro de las competencias conferidas, sino que se presenta como un mecanismo más idóneo que se acerca a la nueva normativa, que tiene en miras los principios de buena administración, eficacia, eficiencia, transparencia, simplificación y desburocratización. En este sentido, el expediente admiinistrativo es una herramienta adecuada para concretar este mandato.

IV.- Conclusión.

El análisis desarrollado permite concluir que la incorporación del expediente electrónico al procedimiento administrativo municipal encuentra suficiente fundamento en el ordenamiento jurídico vigente. Si bien ni la Constitución de la Provincia de Santa Fe ni la Ley Provincial de Municipios N.º 14.436 imponen expresamente la utilización de expedientes electrónicos, ambas establecen un marco constitucional y legal que promueve la modernización de la Administración Pública, la utilización de tecnologías digitales y la efectividad de los principios de buena administración, transparencia, eficacia, eficiencia, simplificación administrativa y tutela administrativa efectiva.

En ese contexto, la regulación del expediente electrónico constituye una manifestación legítima de la potestad de autoorganización administrativa de los municipios, derivada de la autonomía municipal reconocida por la Constitución Nacional y fortalecida por la reforma constitucional santafesina. La determinación del soporte documental mediante el cual se desarrollan las actuaciones administrativas integra el ámbito de organización interna de la Administración y no altera el régimen jurídico del procedimiento administrativo, los recursos administrativos ni las garantías de los administrados previstas por el ordenamiento vigente.

Asimismo, el expediente electrónico no debe ser entendido como un mero reemplazo del soporte papel por un soporte digital. Su verdadera trascendencia radica en posibilitar una gestión documental más transparente, segura, eficiente y accesible, fortaleciendo el control de la actividad administrativa, la trazabilidad de las actuaciones, la conservación documental y el acceso de los ciudadanos a la información pública y a sus propios expedientes.

Del mismo modo, la incorporación de tecnologías digitales exige que el Derecho Administrativo continúe desempeñando su función esencial de protección de las garantías de los administrados. Corresponde a las disciplinas informáticas desarrollar las soluciones tecnológicas más adecuadas para la gestión documental, mientras que el Derecho debe proporcionar el marco normativo estable sobre el cual esas tecnologías puedan evolucionar sin afectar la legalidad, la seguridad jurídica, el debido procedimiento, la responsabilidad de los funcionarios públicos ni la plena vigencia de los derechos de las personas. En tal sentido, la ordenanza que se dicte debe adoptar deliberadamente un criterio de neutralidad tecnológica, regulando principios jurídicos permanentes antes que herramientas informáticas específicas.

Sobre la base de estas premisas, la ordenanza municipal que regule el Expediente Electrónico debe procurar traducir los principios expuestos en un régimen jurídico integral. Su finalidad no consiste únicamente en incorporar nuevas tecnologías a la gestión administrativa, sino en fortalecer la calidad institucional del Municipio mediante un procedimiento administrativo compatible con las exigencias del Derecho Administrativo contemporáneo y con los principios consagrados por la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia de Santa Fe y la Ley Provincial de Municipios N.º 14.436.